上海市最低生活保障政策解读

　　关于《上海市最低生活保障审核确认办法》的政策解读

（政策有效期至2024年9月30日）

　　一、文件背景

　　最低生活保障事关困难群众衣食冷暖，是维护困难群众基本生活权益的基础性制度安排。自1993年上海率先在全国探索开展城镇低保制度以来，审核确认程序不断完善，有效保障了困难群众的基本生活。但低保的审核确认程序主要依据1996年的《上海市社会救助办法》及后续的若干补充规定，政策碎片化，尤其是2019年5月1日《上海市社会救助条例》正式实施，《上海市社会救助办法》即将废止。另外，随着“全市通办”“一网通办”的推进，需要对低保的审核确认程序进一步优化，以便利困难群众，规范救助管理。

　　二、起草过程

　　2019年，市民政局将出台《审核确认办法》作为年度重点工作，作为“不忘初心、牢记使命”主题教育调研课题的重要内容，开展了一系列调研活动，召开了多次座谈会。拟写完成初稿后，又多次征求区民政局意见及部分街道、乡镇建议，并经局长办公会议审议通过。

　　三、主要内容

　　《审核确认办法》共七章二十六条，包括总则、申请及受理、调查核实、审核确认与资金发放、动态管理、管理与监督、附则，并研究修改、制定了一批行政文书，注重贯彻落实《上海市社会救助条例》，力求于法周延、于事简便、内容完善、机制优化、流程规范。对比以往的审核确认工作，主要有以下改变：

　　(一)关于职责分工。为进一步加强资金内控管理，根据民政资金内控监管平台推进要求，明确区民政局负责本辖区低保管理及资金发放工作，改变了原先低保资金由街道发放的做法。

　　(二)关于申请的资格条件。根据《上海市社会救助条例》，规定“在本市共同生活的家庭成员人均可支配收入低于本市低保标准,且符合低保家庭财产标准规定的本市户籍家庭,可申请低保。”同时，明确“本市户籍家庭包括：(一)全部由本市户籍居民组成的家庭;(二)本市户籍居民与其在本市共同生活的非本市户籍的配偶、子女组成的家庭。”另外，由于申请低保的家庭情形多样，对“共同生活的家庭成员”的界定主要是采用了民政部《最低生活保障审核审批办法(试行)》的规定。

　　(三)关于申请程序。一是按照《社会救助暂行办法》、《上海市社会救助条例》的要求，以“户主”作为申请人，改为“由申请家庭确定一名共同生活的家庭成员作为申请人”。二是减少了申请需提交的基本材料。明确凡是可以通过电子证照库共享的证明材料，不再要求申请人提供。对需要进一步认定家庭成员情况及经济状况的，街道办事处、乡镇人民政府可在调查核实阶段要求申请人提供相关材料。三是根据本市“全市通办”、“一网通办”的要求，明确申请人可以通过网上或者向就近的社区事务受理服务机构提交申请材料。

　　(四)关于调查核实程序。调研中，基层反映随着居民经济状况核对的不断发展，其他调查核实的方式用得比较少。另外，在特大都市的城区，人际关系陌生化，邻里访问等调查核实方式的效果也不明显。因此，在《审核确认办法》中规定“街道办事处、乡镇人民政府应当委托居民经济状况核对机构，对申请人的家庭经济状况进行核查，可视情采取入户调查、邻里访问、信函索证等方式，调查核实申请人家庭实际生活情况。对争议比较大的申请家庭，还可进行民主评议。”对入户调查、邻里访问、信函索证等不做硬性规定，由各街道根据对象实际情况采取相应的方式。

　　(四)关于资金发放。为加强资金管理，确保发放到位，对低保金发放，明确要求“原则上依托上海市民政资金内控监管平台通过银行等代理金融机构实行社会化发放”。同时，对“低保家庭更换银行卡”流程专门做了规定。

　　(五)关于定期复核。目前，对低保对象基本是每3个月复审一次。调研中基层认为，很多低保对象是经过严格审核进入的，而且大部分属于老、弱、病、残对象，短期内家庭经济状况不会发生大的变化。复审周期过短不仅增加了基层的工作量，提高了行政成本，也增加了救助对象的义务。因此，在定期复核中通过分类进行精细化管理，“对家庭成员中有重病、重残人员且收入等状况基本无变化的低保家庭，每年复核一次;对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭，每半年复核一次;对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，按季度复核。”同时，要求市、区民政部门加强对低保工作的监督检查，规定“每年随机选取一定对象，查看程序是否规范，对象是否符合条件、档案是否齐全，发现问题及时纠正。”

　　(六)关于行政文书。根据《民政部办公厅关于进一步规范完善最低生活保障行政文书使用工作的通知》(民办发〔2019〕10号)要求，修改、制定了一批规范性行政文书，对相关的行政文书尤其是《上海市最低生活保障申请表》作了进一步的修改，主要是“一减一增”。“减”的是申请人的基本信息、收入、财产等内容的填写，方便困难群众，比如收入不再细分为工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入，而是归并为可支配收入。增的是“其他法定赡、抚、扶养关系成员”的信息，同时拟对不共同居住的法定赡、抚、扶养关系成员的收入进行核对，以计算赡、抚、扶养费用。主要是考虑到社会救助应该树立价值导向，强化家庭责任，避免“子女高收入，老人吃低保”的现象。基层也反映，赡、抚、扶养费用的计算是收入认定的难点，也是矛盾的冲突点，希望能够对不共同居住的其他法定赡、抚、扶养关系成员的收入进行核对。民政部也希望各地在这方面有所突破和创新。尤其是对收入、财产等合并填写，同步优化了最低生活保障系列行政文书模板。

　　此外，《审核确认办法》还对低保停发的情形以及信息查询、社会监督等作了相应规定。

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